Poder de Polícia (polícia administrativa)

O poder de polícia é compreendido como sendo a prerrogativa reconhecida à Administração Pública para restringir e condicionar, com fundamento na lei, o exercício de direitos, com o objetivo de atender ao interesse público.

Em sentido amplo, o poder de polícia é o poder do Estado, aí inserido o Poder Legislativo, de editar normas de caráter geral e inovador as quais venham a diminuir ou condicionar o direito individual. Em sentido restrito, é a prerrogativa da Administração de fiscalizar e aplicar sanções no caso de descumprimento das proibições legais, ou seja, relaciona-se diretamente à função administrativa.

Um exemplo do exercício do Poder de Polícia é quando um órgão ou entidade da vigilância sanitária fiscalizam os proprietários de restaurantes que comercializam produtos com prazo de validade vencidos ou em condições de higiene inadequadas.

É importante não confundir a Polícia administrativa com a polícia judiciária. Esta, pode-se dizer que é preparatória para a função jurisdicional criminal e tem caráter predominantemente repressiva.

Tema de grande relevância é quanto ao famigerado ciclo de polícia. O exercício do poder de polícia compreende quatro fases, a seguir expostas:

  1. Ordem: é o preceito legal que estabelece as restrições e condições para o exercício das atividades privadas;
  2. Consentimento: é a anuência do Estado para que determinado particular possa desenvolver determinada atividade ou venha a utilizar a propriedade particular;
  3. Fiscalização: É o modo em que será verificado se o particular está cumprindo a ordem e o consentimento (ex: fiscalização de trânsito);
  4. Sanção: É o ato administrativo que pune o desrespeito à ordem ou ao consentimento.

Existem diversos setores de atuação de polícia administrativa, como por exemplo: a) polícia de costumes (ex: restrições em relação ao traje em repartições públicas); b) polícia sanitária (ex: fiscalização da validade dos produtos comercializados em mercados ou restaurantes); c) polícia ambiental (ex: criação de áreas de proteção ambiental); d) polícia edilícia (ex: restrição de altura dos prédios por norma municipal que estabelece gabarito); e) polícia de segurança (ex: aquela exercida pela policia civil, federal, etc).

Consigna-se que o fundamento do poder de polícia é a supremacia do interesse sobre o interesse privado. Essa ideia pode ser extraída justamente pelo conceito apontado no início do texto.

O exercício do poder de polícia não é ilimitado. Existem limitações, tais como o limite temporal previsto no art. 1º da lei 9.873/99, que prevê o prazo decadencial de 5 anos para o exercício da ação punitiva pela administração pública federal, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor.

Outro ponto que merece destaque é quanto aos atributos do poder de polícia: discricionariedade, coercibilidade e autoexecutoriedade.

O exercício do poder de polícia é, via de regra, discricionário, uma vez que se caracteriza pela liberdade concedida pelo legislador ao administrador para escolher o melhor momento de sua atuação ou a sanção mais adequada a ser aplicada em um caso concreto quando houver previsão legal de duas ou mais sanções para determinada infração.

Todavia, há casos em que o legislador não deixa qualquer margem de liberdade para o administrador e a atuação de polícia será vinculada. É o que ocorre no caso da licença para dirigir veículo automotor, de modo que se atendidos todos os requisitos, a licença deverá ser concedida.

Os atos de polícia são coercitivos quando condicionam ou impõem restrições que devem ser observadas obrigatoriamente pelo particular. Ocorre que existem casos não existirá a coercibilidade, como por exemplo quando o particular requer a licença para construir. Veja, não é uma obrigação do particular, mas uma faculdade.

A autoexecutoriedade é a prerrogativa da Administração Pública para implementar seus atos sem a necessidade de prévia autorização do Judiciário. Como exemplo, cite-se a possibilidade de a Administração Pública destruir construções irregulares em áreas de preservação ambiental.

Importante lembrar que nem todos os atos de polícia são revestidos de autoexecutoriedade, como o caso da multa que deve ser satisfeita, normalmente, por meio de execução fiscal. Não pode a Administração Pública de forma unilateral tomar do particular o respectivo valor.

Outra diferenciação necessária é quanto a executoriedade e exigibilidade.

Na executoriedade, o administrador utiliza de meios diretos de coerção, inclusive força, para satisfazer a vontade administrativa (ex: retirada de invasores de prédio público). Na exigibilidade, o administrador usa de meios indiretos de coerção para induzir o particular a cumprir as determinações (ex: previsão de multa para o descumprimento de determinações legais).

Tradicionalmente, a doutrina tem entendido que a polícia administrativa tem caráter negativo, uma vez que impõe obrigações de não fazer aos particulares.

Entretanto, há uma parte da doutrina que destaca além do caráter negativo, o caráter positivo (de fazer) do poder de polícia. Como bem destaca Rafael Carvalho Rezende Oliveira, “a efetivação dos direitos fundamentais pelo Poder Público depende, em determinados casos, da atuação positiva do particular, como ocorre por exemplo, na imposição de limpeza de terrenos por particulares, no dever de edificação compulsória da propriedade, na exigência de saídas de emergência em edifício etc”.

Enquanto alguns serviços públicos admitem delegação de sua execução, o poder de polícia não admite tal transferência de responsabilidade, uma vez que no exercício de tal poder a Administração Pública poderá se valer de sua força (autoridade), da superioridade dos interesses por ela tutelados.

É vedada a delegação inclusive para concessionárias e permissionárias de serviço público, nem mesmo outorgado para entidades da Administração Indireta que possuam personalidade jurídica de direito privado.

O Supremo Tribunal Federal tem afirmado a impossibilidade genérica de exercício do poder de polícia por particulares.

Registre-se, por oportuno, que o Pretório Excelso decidiu, com repercussão geral, que “é constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício do poder de polícia de trânsito, inclusive para imposição de sanções administrativas legalmente previstas” (RE 658.570/MG).

De outro lado, o Superior Tribunal de Justiça já se posicionou pela possibilidade de delegação da fiscalização e do consentimento de polícia para empresas públicas e sociedades de economia mista (EDcl no REsp 817.534/MG).

Assim, conclui-se que o poder de polícia é importante prerrogativa concedida à Administração Pública, precipuamente para alcançar o interesse público, observadas as limitações legais.

Por: Marco Antônio Ávila Filho.

Advogado e pós-graduado em Direito Processual pela PUC/MG.

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